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職業病特別救助基金制度的設想與探討

發表時間:2013-11-06 來源:職業衛生網 瀏覽次數: 評論: 頂: 踩:

進入新世紀,中國改革開放朝深水區緩步推進,各種社會矛盾錯綜復雜。關聯著億萬勞動者權益的社會保障法律制度,也在因應著政治大局的變化而逐步發展。

2007年《勞動合同法》的立法及隨后配套法規、政策的陸續出臺,給三十余年超高速經濟改革遺留的勞資積怨割開了引流的巨創。無論社會各界對該法如何褒貶,一個不爭的事實是,《勞動合同法》出臺后,各地法院受理的勞動爭議案件先是井噴,一年后則逐漸回落,但依然維持在較高位。這表明,一部因應社會矛盾焦點的法律,是能夠在一定程度上化解矛盾的。

反觀社會保障領域的立法,雖然也先后出臺了《社會保險法》、修正了《職業病防治法》和《國務院工傷保險條例》,但在職業病保障這個特定的領域,基本的制度框架并未有任何改進,職業病與一般工傷事故依然施行著統一的工傷保險制度。但這種統一保障的模式,已經日益凸顯其不適。

《職業病防治法》在職業病防治框架、診斷制度等方面作了一定的修改,但不能不看到,監管部門的調整、診斷機構的增加與診斷標準的放寬,只能是部分地對職業病防治亂象進行微調,對于用人單位履行防治義務加重了監管壓力,而對于職業病診斷與鑒定的根本障礙、對于職業病人獲取保障的巨大障礙,此次修正作用有限。

問題的關鍵在于職業病保障模式的未能適時調整。

不同類型的傷害,需要不同的保障制度

一、職業病與一般工傷的區別

職業病是一種因工作環境中存在有毒有害危險因素所致的疾病。與一般工傷事故相比,

職業病存在以下幾個明顯的不同:

一是職業病與一般工傷發生的原因不同。職業病是勞動生產過程中由職業性有毒有害因素引起的疾病,一般需要較長時間的接觸過程;工傷則是勞動生產過程中由于不安全、不衛生等因素引發的意外事故,導致人體器官組織受到破壞或生理功能發生障礙,其發生的原因是劇烈的、偶然的外來事故。

二是職業病與一般工傷發生的表現形式不同。職業病的發病通常會有一定的潛伏期,短則數月,長則數年,且癥狀的顯現會延續一定時間而逐漸顯現;工傷發生后,事故對傷者肢體或者組織器官所造成的創傷會即時顯現。

三是職業病與一般工傷形成的傷害結果不同。職業病往往表現為緩發性的傷害,較多的表現在體內器官生理機機能的損傷(如塵肺、職業腫瘤、哮喘等),且多為不可逆轉并持續加重的損傷;工傷則表現為暫時的喪失勞動能力,創傷經過治療一般可以痊愈或者得到穩定控制。

二、統一工傷保險模式對職業病人的保障存在的弊端

職業病與一般工傷的上述區別,導致現行的工傷保險制度對于職業病的保障存在諸多弊端。

(一)工傷待遇的初步獲取難。

工傷待遇的啟動需要工傷認定,而職業病則須在確診之后才能進入工傷認定程序。但由于職業病發病的特殊性,導致職業病診斷往往因為潛伏期長、勞動關系無法確認、致病因素與疾病之間的因果關系不易確認等等而難以及時確診。雖然《職業病防治法》規定了疑似職業病人的待遇保障,但疑似職業病本身也是一個有待確認的標本,與職業病相比,疑似職業病除了在因果關系這個要件上寬松之外,對于致病因素和勞動關系的存在乃至疾病本身的界定等要件完全是相同的。如此一來,勢必導致患者長時間無法進入社會保險保障的門檻,而由其獨自承擔全部治療成本。

職業病診斷作為職業病社會保障制度中的最初環節,其設計初衷當然不應是限制患者獲取保障,而應當是盡可能地讓符合條件的患者便捷地獲取保障。反觀現行規定,職業病診斷過程因牽涉到用人單位的賠償責任和工傷保險基金的支付,極易受到人為干擾,導致本來的醫學技術活動變成了勞動行政管理和用人單位賠償責任需要兼顧的準醫療衛生行政處理行為。

(二)職業病人后續待遇的支取難。

職業病人的后續待遇包括治療待遇與生活待遇。與一般工傷不同,職業病無法痊愈,需要長期持續接受治療,而且病情容易波動和晉級加重,在這個很可能終其一生的治療過程中,治療費用與生活待遇的支取往往給患者帶來極大不便,甚至是無法接續的巨大風險。

現行工傷保險實行地方(一般為設區的地級行政區劃)統籌,跨地市尚且存在交接手續繁瑣,更不要說跨省轉移了。對一般工傷人員來說,為免后續支取的困難,其完全可以采取一次性支付的辦法,了斷與發生地社保基金及用人單位之間的權利義務關系,但對職業病患者而言,一次性了斷顯然風險極大,因為誰也無法擔保病情不會惡化加重,即使是初次鑒定傷殘達不到等級的職業病。

而且,現行《工傷保險條例》規定,對于經勞動能力鑒定傷殘等級七級以下的工傷,用人單位可以終止雙方勞動關系,而在一些地方比如廣東省,規定對于五、六級工傷經傷者本人提出亦可終止勞動關系,實踐中所謂“本人提出”完全可能出現非本人自愿提出而被視為本人提出的情形。一旦終止勞動關系,與其相依的工傷保險待遇即隨之終止,而無論日后職業病病情如何發展。

何況,就算雙方保持勞動關系,用人單位甚至一些地方的社保和醫療機構也會對職業病人的費用支取上設置一些表面合法的障礙,比如不合理的考勤,比如長期住院的活動限制等等。職業病人需要持續治療,但職業病人同樣需要正常人的家庭和社會生活,漫長的后續治療過程中,職業病人如果長期局限在醫院內,或者繼續接受用人單位每天的考勤,勢必極大影響治療效果。

(三)職業病人可享受的待遇并不能對應其損失。

職業病人所遭受的傷害與一般工傷人員的傷害不可相提并論。一般工傷傷害可以治愈,創傷給受傷部位及人體身心造成的傷痛是相對確定和有限的,與此相適應,工傷保險根據既定的傷殘等級向傷者支付相應的工傷待遇,這一模式自有其簡易、有效的優勢。但對職業病人來說,由于終其一生患者都需要在持續的治療中生活,而且疾病所造成的身心傷痛還在持續發展、加重,則這種根據傷殘等級固定工傷待遇的模式就難免機械、刻板,無法充分反映職業病人的全部損失。

三、統一模式對職業病人保障不足的制度根源

現行工傷保險制度實行無過錯、低補償、廣覆蓋的原則。這一原則決定了工傷保險制度必需充分考慮到兩個因素:一是用人單位的利益不致受到太大的分割,二是工傷人員的救助得到最基本的保證。但在優先追求經濟發展的市場經濟國家,用人單位挾其經濟資源強勢裹挾行政資源往往左右著一國工傷保險繳費費率、參保比例、保障程度等工傷保險基本走勢,而勞工工傷權益的空間則一再被擠壓。

無過錯、低補償、廣覆蓋作為現代工傷保險制度的基本原理,對于職業病保障當然也同樣適用,但僅有此三原則還不足以滿足職業病社會保障之需。個中最大的障礙在于過錯問題。在一般工傷事故中,用人單位的過錯往往被人們有意無意地化解為無心之過無意之失,實踐中也確實普遍存在著非人為動因導致的生產事故,比如生產設備、工藝設計方面的先天不足,比如純外來偶發因素的突然介入等等,雖然這其中相當比例的工傷事故嚴格來說依然可以看出用人單位的不夠重視,但既然推行風險分攤、社會保障,經濟發展優先考慮的背景下國家對用人單位的主觀責任被一再淡化就成為理所當然。但無論如何,用人單位預先知道風險、也能夠防范、卻故意不去防范,或者明知風險存在卻依然罔顧勞動者生命健康而繼續生產,此時其主觀過錯就已然彰顯,法律責任倘使再不及時跟進,所引發的將不僅僅是個案受害者的不滿,更可能引發基本社會公義的信任危機。

職業病的產生,恰恰表明了用人單位在風險方面的明知和在防范舉措方面的消極甚至逃遁。無論是致病粉塵的產生、消減,還是有毒有害化學品的使用、管控,對于企業所有者和經營者而言均為基本的常識,也有足夠的能力去實施,而其所以偷逃、放縱,無非是經營成本的壓力與利潤的誘惑所致。而此時,經營成本的壓力,與勞動者生命健康的傷害,二者無論是個體成本的比較,還是社會成本的對沖,均不可同日而語,孰輕孰重,不言而喻。

另外,或許更為重要的是,這種先天不足的工傷保險模式,于其支付程序上亦難免機械和過于嚴格,這一方面固然因為國家社會法法律制度的不夠發達,導致保障優先保險便民的基本理念無法貫徹于制度及其實施中,另一方面則更因為統一模式本身在制度設計方面的無法因應特殊情況,導致無論是職業病的診斷、待遇的申領乃至保障的范圍均受到統一模式的處處掣肘,而不能充分反映出職業病相較于一般工傷所存在的典型特殊性。

既然如此,我們就該引入一種不太同于現行工傷保險的保障模式,這種模式既要完全體現工傷保險基本原理,更要充分照顧職業病的特殊性,換句話說,這種新型模式應當有效分攤用人單位事故風險,又要因應職業病發病特性,讓患者盡量早些享受到保障,不再受診斷之累認定之苦,且醫療待遇終生不虞,而對部分職業病高發行業企業,則在繳費上適度高標。

這,就需要建立職業病特別救助基金。

職業病特別救助基金制度的初步構想

一、資金來源

建立職業病特別救助基金(以下簡稱“特別基金”),宜實行經營單位繳交為主、財政補助為輔、廣納社會捐助而勞動者無需承擔的資金籌集政策。

(一)用人單位繳交

職業病致病因素可謂無處不在,但凡有職業存在的地方就會有相應的職業危害。狹義上的職業病當然是指依據國家法律得以確診的那一部分與職業相關的疾病。但為著充分發揮現代工傷保險制度的優勢和充分保障廣大勞動者權益,職業病特別救助基金的繳費單位應一視同仁,但又有所區別。

繳交特別基金參保費用,應當成為所有用人單位的基本義務,這一點,與一般工傷保險并無二致。至于具體繳費標準,此處不再展開論述。

但職業病畢竟會根據行業、企業甚至具體的工作崗位而有所不同,因此,特別基金的繳費,應當參考各行業的職業病發病機率予以設定不同費率。

(二)財政補助

職業病是社會病,職業病患者的勞動不僅對用人單位利潤有貢獻,對地方、國家和社會也有貢獻,國家對此應承擔兜底責任。

(三)社會捐助

完善慈善及捐助制度,使捐助者享受相應的認可與待遇,激勵其他人效仿。

(四)行政處罰

對職業病高發單位及職業防護嚴重不足存在高風險的用人單位,安全生產監管部門可以對其處以嚴厲處罰,促其整改和完善。

二、基金制度

1、特別基金完全獨立于其他社會保險基金。

2、建立職業病診斷醫院與診斷醫生資格制度,且診斷醫生享有完全獨立的診斷執業權利,任何單位及個人無權干預。

3、享受職業病待遇無需工傷認定,只要有相應診斷資質的醫生出具診斷結論,即可直接享受職業病待遇。

4、職業病待遇自動持續發放。

本文由管鐵流律師供稿

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